浙江省寧波市江東區(qū)城管執(zhí)法局女子執(zhí)勤組在執(zhí)勤。張培堅(jiān)攝
電影《老炮兒》最近正在各地上映，而其中一段沖突劇情的設(shè)置，讓所有看過(guò)的人都印象深刻：片中無(wú)照經(jīng)營(yíng)的燈罩兒被城管沒(méi)收了工具，一急之下就砸了執(zhí)法車的尾燈，而因此被惹怒的執(zhí)法人員順手也掌摑了燈罩兒，導(dǎo)致場(chǎng)面登時(shí)僵住，圍觀群眾也越來(lái)越多。
藝術(shù)來(lái)自生活的提煉，影片現(xiàn)實(shí)主義的描寫(xiě)構(gòu)造出了一個(gè)可能每天都發(fā)生在我們身邊的場(chǎng)景。在這個(gè)場(chǎng)景里，兩組矛盾被凸顯出來(lái)，一邊是城市管理的嚴(yán)格執(zhí)法與社會(huì)底層的謀生手段在沖突，另一邊是城管執(zhí)法權(quán)威與城管公眾形象出現(xiàn)了背離。
在我國(guó)加速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，這樣的轉(zhuǎn)型陣痛無(wú)可避免。但同時(shí)另一個(gè)問(wèn)題也被提了出來(lái)：當(dāng)城市日趨成熟發(fā)達(dá)，我們的城市管理體制還是否跟得上發(fā)展的步伐？2015年年尾，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)，意味著現(xiàn)行的城管體制已經(jīng)到了需要改變的時(shí)刻。
日常一線執(zhí)法嚴(yán)重依賴“臨時(shí)工”，導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)力濫用
“到處是小攤小販占道，居民就投訴城管不作為；但真的執(zhí)起法來(lái)，又會(huì)有人指責(zé)不給人活路。”這是基層城管執(zhí)法人員常有的抱怨。因?yàn)閳?zhí)法對(duì)象特殊，城管從誕生之日起，就沒(méi)有停止過(guò)與小販的沖突。然而，部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高，特別是“臨時(shí)工”的大量存在導(dǎo)致的粗暴執(zhí)法，更是火上澆油，成了公眾和媒體抨擊的頑疾。
在多地采訪中記者發(fā)現(xiàn)，許多地方的城管局都存在編制內(nèi)的執(zhí)法人員數(shù)量嚴(yán)重不足的問(wèn)題，需要大量聘用協(xié)管員協(xié)助執(zhí)法，一些地方的編制內(nèi)人員只占全部人員的1/10，導(dǎo)致出現(xiàn)城管執(zhí)法人員人力資源結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象。
即使根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2008年印發(fā)的《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動(dòng)定額》中關(guān)于“市容環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察、執(zhí)法人員的定員數(shù)，按城市人口的萬(wàn)分之三至萬(wàn)分之五另行配備。特大城市和旅游、開(kāi)放城市可適當(dāng)增加人員配備”的規(guī)定，全國(guó)一線大城市也基本上沒(méi)有配備充足的城管執(zhí)法人員，其他城市更是捉襟見(jiàn)肘。
事實(shí)上，城管隊(duì)伍在組建之初曾有過(guò)細(xì)致的編制方案，根據(jù)當(dāng)時(shí)城市的規(guī)模和人口數(shù)量，并結(jié)合當(dāng)時(shí)城管的職責(zé)范圍確定。可是10余年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化在加速，城鎮(zhèn)化進(jìn)程與行政編制“只減不增”存在突出矛盾，以致許多地方有編制的執(zhí)法人員大部分都是機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，日常一線執(zhí)法嚴(yán)重依賴“臨時(shí)工”，這成為了執(zhí)法權(quán)力濫用的誘因。
城管“難作為”的背后，夾雜有一些職能部門(mén)的不作為
城管權(quán)力既然容易被濫用，那城管的權(quán)力到底大不大？街面上迎頭碰上的執(zhí)法場(chǎng)面，媒體上有沖擊力的圖片，都或許放大了城管實(shí)際能夠行使的權(quán)力。
10多年前，城市管理的執(zhí)法權(quán)一直處于“九龍治水”的局面，例如工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)等都擁有各自的執(zhí)法權(quán)。但多頭執(zhí)法不可避免地造成一些部門(mén)趨利避害、挑肥揀瘦，形成了“有利的爭(zhēng)著上，無(wú)利的繞著走”。
為解決多頭執(zhí)法和執(zhí)法空白問(wèn)題，1996年八屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)行政處罰法，確立了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度。2002年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)絕大部分城市都已開(kāi)展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，個(gè)別地方已經(jīng)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。
但真正在執(zhí)法中，城管依然還在遭遇執(zhí)法尷尬。專家認(rèn)為，政府對(duì)城管部門(mén)的過(guò)度使用，是造成其有時(shí)執(zhí)法“執(zhí)不下去”的主要原因。采訪中有城管部門(mén)負(fù)責(zé)人表示，城管接手了很多“剩余權(quán)力”：一些地方政府把很多本不屬于城管的事項(xiàng)交給了城管，同時(shí)有許多部門(mén)將自己管不了、不愿管的“燙手山芋”也都拋給了城管，但在銜接配合中卻出現(xiàn)了脫節(jié)的情況。
城管“難作為”的背后夾雜有一些職能部門(mén)的不作為。
城市執(zhí)法體制改革指導(dǎo)意見(jiàn)，明確了城管的改革方向
剛剛發(fā)布的城市執(zhí)法體制改革指導(dǎo)意見(jiàn)，針對(duì)過(guò)去城管工作實(shí)際中的突出問(wèn)題，在理順管理體制、優(yōu)化執(zhí)法力量、提高執(zhí)法水平等多個(gè)方面明確了改革方向。
具體怎么改？各地其實(shí)早就開(kāi)始了探索。
在陜西西安市的蓮湖區(qū)，乘坐執(zhí)法車穿梭于大街小巷的城管執(zhí)法人員制定出了一整套標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法的規(guī)范：不許罵人，不許動(dòng)手，執(zhí)法要先亮證，不得單獨(dú)一個(gè)人執(zhí)法，有條件用執(zhí)法記錄儀取證的必須取證……在多年執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加以總結(jié)，蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法行為和執(zhí)法流程做出了細(xì)致的規(guī)定。
目前，城管執(zhí)法行為的依據(jù)往往散落于各類地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中，城市管理領(lǐng)域缺乏一部統(tǒng)一、規(guī)范的城市管理法，一線執(zhí)法人員經(jīng)常抱怨在行政執(zhí)法過(guò)程中沒(méi)有底氣。“不少地方城管局法制部門(mén)力量薄弱，法學(xué)背景工作人員還較為匱乏。”蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局工作人員表示，一旦出現(xiàn)行政處罰案件法律適用錯(cuò)誤、處罰幅度失當(dāng)、處罰程序違法，則行政訴訟敗訴的可能性極高。
因此針對(duì)行政處罰的隨意性，蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局還專門(mén)為常見(jiàn)72種違法行為“量身定制”了一套《城管執(zhí)法行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)》，“標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法讓執(zhí)法有了依據(jù)、準(zhǔn)則和支撐，減少了沖突的可能性。”蓮湖區(qū)紅廟坡街道執(zhí)法中隊(duì)中隊(duì)長(zhǎng)陶靖說(shuō)。
