2014年，國(guó)家發(fā)展改革委在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)不同層級(jí)的64個(gè)地區(qū)（包括2個(gè)省級(jí)試點(diǎn)）推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作。2017年，國(guó)家發(fā)展改革委委托第三方單位，對(duì)第一二批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)整體情況進(jìn)行評(píng)估，對(duì)三年的試點(diǎn)工作進(jìn)行小結(jié)。本報(bào)特約請(qǐng)4個(gè)研究機(jī)構(gòu)的主要專家，根據(jù)調(diào)研評(píng)估中的所得，提出他們對(duì)于各地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的深刻思考——
中國(guó)目前的城市化進(jìn)程面臨從粗放型、規(guī)模化的發(fā)展到精準(zhǔn)成長(zhǎng)的關(guān)鍵階段，因此相關(guān)領(lǐng)域研究的重點(diǎn)應(yīng)該是如何將國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略落實(shí)到切實(shí)可行的、具體可操作的行動(dòng)方案上來(lái)。結(jié)合近期東部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化評(píng)估和筆者多年來(lái)在東部地區(qū)特別是長(zhǎng)三角地區(qū)的工作經(jīng)歷，這里試圖探討一下該地區(qū)未來(lái)城市化發(fā)展可能的關(guān)鍵著力點(diǎn)。
新型城鎮(zhèn)化：是個(gè)體城市的進(jìn)化還是協(xié)同發(fā)展的全局大棋？
2017年，作為國(guó)家發(fā)改委委托的第三方單位，浙江大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院對(duì)東部沿海從山東開(kāi)始，經(jīng)過(guò)江蘇、上海、浙江、福建、廣東到海南，共17個(gè)試點(diǎn)逐一進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研評(píng)估，地區(qū)涵蓋了省級(jí)政府、計(jì)劃單列市和省會(huì)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市、特大鎮(zhèn)5個(gè)等級(jí)。在對(duì)各地的考察評(píng)估過(guò)程中，我們切實(shí)感受到了在中國(guó)東部片區(qū)的土地上，各地積極探索、勇敢實(shí)踐的非凡活力，也真實(shí)地發(fā)現(xiàn)了復(fù)雜的問(wèn)題與矛盾。
概括此次東部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化第三方評(píng)估調(diào)研所獲得的信息，主要集中在各地新型城鎮(zhèn)化探索中出現(xiàn)的“不平衡”“不協(xié)調(diào)”的問(wèn)題。
由于此次評(píng)估樣本覆蓋的光譜十分全面，大到省級(jí)單位小到一個(gè)鎮(zhèn)；同時(shí)，各地在區(qū)位、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史上仍然有明顯不同，這帶來(lái)了對(duì)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)上的不同態(tài)度和措施。如何看待這些差異性是首先引起我們關(guān)注的問(wèn)題。
更為重要的是，此次新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作雖然大小級(jí)別不同，基本上是各自為政，如何看待各個(gè)城鎮(zhèn)化主體之間的協(xié)調(diào)性，進(jìn)而形成整體的最優(yōu)化的全局，似乎是一個(gè)更為迫切的挑戰(zhàn)。
過(guò)去30年市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)下的城鎮(zhèn)化進(jìn)程風(fēng)起云涌，一些城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的主體的體量已遠(yuǎn)超其行政級(jí)別的定義，例如溫州的龍港鎮(zhèn)已有接近50萬(wàn)的常住人口，已倍超其所屬的蒼南縣城的20萬(wàn)人口規(guī)模；義烏市目前已有220萬(wàn)常住人口，超過(guò)它的上級(jí)城市金華城區(qū)的兩倍以上，未來(lái)尚有更大的想象空間。中國(guó)固有的不同城市的級(jí)別、不同政策權(quán)限，往往導(dǎo)致類似的發(fā)展問(wèn)題出現(xiàn)不同的處境，如珠三角經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)省會(huì)城市廣州與計(jì)劃單列市深圳的區(qū)別，長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈中的直轄市與相鄰省區(qū)的關(guān)系。這種“不協(xié)調(diào)”的矛盾，在邊界地區(qū)尤其值得觀察。
“不平衡”“不協(xié)調(diào)”問(wèn)題的重要性，在于新型城鎮(zhèn)化不僅僅是孤立的城鎮(zhèn)化，更是整體的、全局的城鎮(zhèn)化，是體系的城鎮(zhèn)化，是打破了邊界的城市群協(xié)同的城市化。
下面，結(jié)合此次評(píng)估和筆者回國(guó)后15年來(lái)在長(zhǎng)三角地區(qū)分別以浦東政府首席規(guī)劃師、規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)踐者和學(xué)者持續(xù)實(shí)踐的認(rèn)識(shí)，嘗試把脈一下長(zhǎng)三角地區(qū)下一步全域協(xié)同發(fā)展的“棋眼”。
一些容易被忽視但卻具有戰(zhàn)略支點(diǎn)作用的發(fā)展凹地可能會(huì)是做活長(zhǎng)三角全局的“棋眼”
作為中國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)圈，長(zhǎng)三角地區(qū)狹義上是由上海與江蘇、浙江形成的一體兩翼格局，后經(jīng)調(diào)整定義，現(xiàn)在包括上海市、江蘇省、浙江省、安徽省在內(nèi)共計(jì)30個(gè)城市。
在長(zhǎng)三角核心的地區(qū)中，上海市去年的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)突破3萬(wàn)億元，江蘇、浙江也分別超過(guò)了6.5萬(wàn)億元和5.5萬(wàn)億元。因此，從城市化角度，它們?nèi)咧g如何突破行政區(qū)劃邊界，形成整體發(fā)展優(yōu)勢(shì)格局至關(guān)重要。如果把它比作一盤(pán)棋局的話，那么一些容易被忽視但卻具有戰(zhàn)略支點(diǎn)作用的關(guān)鍵區(qū)位便是做活全局的“棋眼”所在。
此次評(píng)估中毗鄰的兩個(gè)試點(diǎn)單位，浙江的嘉興與上海的金山可能具備這樣的“棋眼”地位。
首先，大都市圈的發(fā)展，需要在適當(dāng)“時(shí)間距離”布局有足夠吸引力的分中心。觀察人類近代城市化的進(jìn)程，除了城市化率逐年提升以外，大都市集群也在持續(xù)集中，形成極為有限的幾個(gè)全球性都市圈，如紐約、倫敦、東京等。大都市圈的經(jīng)濟(jì)效率、文化活力和總體上更為節(jié)約的資源利用，已經(jīng)證明了其存在的價(jià)值。
但是，從宏觀上所說(shuō)的聚集和效率，并不意味在中觀或者微觀上形成圍繞一個(gè)中心的“超級(jí)大餅”。在宏觀上的聚集和在中觀層面的適當(dāng)“時(shí)間距離”的分中心則可既獲得聚集效益，又防止過(guò)度密集的問(wèn)題。
筆者上個(gè)世紀(jì)90年代末在哈佛所作的博士研究，主要就是探究在城市主要引力極之間與“時(shí)間距離”相關(guān)的分布狀態(tài)，發(fā)現(xiàn)在兩大引力極中間會(huì)出現(xiàn)明顯的發(fā)展凹地。
就長(zhǎng)三角核心地區(qū)而言，除了中心上海之外，幾個(gè)主要的聚集點(diǎn)如杭州、南京、蘇州、寧波，均是傳統(tǒng)上相對(duì)獨(dú)立的城市。雖然，近年來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展，縮短了“時(shí)間距離”，但是仍然過(guò)于疏離。因此，我們觀察到的發(fā)展?fàn)顩r是，基礎(chǔ)設(shè)施越發(fā)展，資源越是向兩極聚集，中間地帶則持續(xù)處于發(fā)展凹地。這樣既無(wú)法疏導(dǎo)超級(jí)中心（如上海和未來(lái)的杭州）的擁擠壓力，也不能促進(jìn)域內(nèi)城市群健康成長(zhǎng)。
因此，筆者認(rèn)為問(wèn)題的關(guān)鍵在于，需要在中間凹地低點(diǎn)而非鄰近兩級(jí)的地區(qū)，培育戰(zhàn)略性的中繼站。長(zhǎng)三角傳統(tǒng)中心上海和可能的第二大中心杭州之間，這個(gè)中繼站正是上海的金山與浙江嘉興的嘉善、平湖。
其次，從長(zhǎng)三角中心上海本身發(fā)展平衡角度來(lái)看，南與浙江接壤地區(qū)的發(fā)展明顯落后于北與江蘇毗鄰城市。我在浦東擔(dān)任首席規(guī)劃師期間及以“設(shè)計(jì)未來(lái)工作室”為平臺(tái)進(jìn)行設(shè)計(jì)實(shí)踐階段，曾對(duì)金山新城進(jìn)行規(guī)劃咨詢并考察北部楓涇和嘉興臨近的地區(qū)，發(fā)現(xiàn)兩者分別處于浙江和上海的末梢，資源配置均處于較弱的狀態(tài)，多年來(lái)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變。比較而言，江蘇南部與上海緊鄰的昆山地區(qū)卻發(fā)展極為活躍，目前的經(jīng)濟(jì)總量已達(dá)嘉善的7倍，平湖的5.6倍，它反過(guò)來(lái)也推動(dòng)了上海方面嘉定的興起，嘉定經(jīng)濟(jì)總量目前是金山的2倍。重要的是，該地區(qū)已開(kāi)始發(fā)揮疏解上海核心區(qū)人口壓力的作用。
在此次新型城鎮(zhèn)化評(píng)估調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)金山與嘉興雙方都有合作發(fā)展的意愿，并通過(guò)相關(guān)協(xié)同機(jī)制開(kāi)展工作。但是不得不承認(rèn)這是一種“末梢”對(duì)“末梢”的自發(fā)合作，并未改變雙方在各自管轄主體中的較邊緣化的定位。
然而，這種發(fā)展的“凹地”狀態(tài)，卻為未來(lái)新思路的發(fā)展提供了戰(zhàn)略機(jī)會(huì)。這一杭嘉湖平原中心地帶，有可能成為打通上海與浙江協(xié)同發(fā)展經(jīng)脈的關(guān)鍵穴位。
第三，從建構(gòu)杭州灣區(qū)經(jīng)濟(jì)圈的角度，亟需一個(gè)錢(qián)江北岸的戰(zhàn)略支點(diǎn)。初期的長(zhǎng)三角構(gòu)形中，缺乏對(duì)南向錢(qián)塘江口杭州灣對(duì)岸重要城市寧波、紹興的直接響應(yīng)，難以形成連貫的環(huán)杭州灣經(jīng)濟(jì)帶。杭州灣北岸中部缺少有力的橋頭堡式的城市引力極，始終是個(gè)亟待解決的問(wèn)題。因此，在此節(jié)點(diǎn)位置的金山新城和嘉興的平湖主動(dòng)謀劃新城，將為長(zhǎng)三角發(fā)展進(jìn)入杭州灣時(shí)代起到帶動(dòng)作用。
在關(guān)鍵“棋眼”精準(zhǔn)布局，才能形成疏密有致的大都市圈格局，為城市發(fā)展奠定較為優(yōu)化的基礎(chǔ)
這里不妨推出一種大膽的設(shè)想，作為新時(shí)期長(zhǎng)三角在杭州灣區(qū)發(fā)展時(shí)代的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，作為平衡疏解滬杭兩大引力極的中繼站，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立于浙滬的“金嘉新區(qū)（城）”，主動(dòng)配置戰(zhàn)略資源，形成綜合的而非單一功能的新城區(qū)。其目標(biāo)應(yīng)定位于僅次于滬、杭的第二層級(jí)引力中心，東連上海，西接杭州。北部將位于滬杭主通道上的楓涇鎮(zhèn)與毗鄰的嘉善姚莊鎮(zhèn)整合發(fā)展，在距兩者90公里至100公里左右的地帶，形成高品質(zhì)、便捷通達(dá)的“中繼站”式新城，進(jìn)一步帶動(dòng)域內(nèi)中、小型城市節(jié)點(diǎn)的平衡成長(zhǎng)。同時(shí)，南望杭州灣，北謀長(zhǎng)江。即，將南部金山新城與毗鄰的平湖聯(lián)結(jié)形成杭州灣北部中心城市據(jù)點(diǎn)，扼守跨海通道，聯(lián)結(jié)紹興、寧波。向北則打通上海與江蘇邊界兩側(cè)的縱向發(fā)展軸，聯(lián)貫長(zhǎng)江；為上海與鄰近地區(qū)形成若干中繼點(diǎn)，進(jìn)而將長(zhǎng)三角城市群帶向平衡、協(xié)同的網(wǎng)格化新時(shí)代。
上述設(shè)想可以作為長(zhǎng)三角地區(qū)在區(qū)域協(xié)同發(fā)展思路下城鎮(zhèn)化的重要舉措。它一方面是突破現(xiàn)有行政邊界有意義的嘗試，同時(shí)也將帶動(dòng)新型城鎮(zhèn)化從標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一地進(jìn)化，到包容個(gè)體城市差異錯(cuò)位與整體城市群協(xié)同發(fā)展并重。有別于一般性的蔓延式發(fā)展，在關(guān)鍵“棋眼”精準(zhǔn)布局，才能形成疏密有致的大都市圈格局，為國(guó)家下一階段的經(jīng)濟(jì)與城市發(fā)展奠定較為優(yōu)化的基礎(chǔ)。
